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合村并居是牵涉农民基本生产生活的大事，是农民利益的深刻调整，涉及地方政府与农民利益分配、农村集体与农户利益分配等一系列复杂问题。

在这个过程中，要顺应农村产业发展、劳动力转移以及自然资源禀赋等条件，提高农民对关系其切身利益重大事项决策的民主参与度，使合村并居成为自然而然、水到渠成的选择。

文 | 乔金亮

本文转载自经济日报电子版，原文首发于2020年6月5日，标题为《合村并居，绝不能强制“农民上楼”》，不代表瞭望智库观点。

日前，某省自然资源部门提出，将编制全省村庄布局专项规划，制定全省合村并居规划指导，稳妥推进合村并居。此前，已有一些地方花费大量财力推动合村并居，引发社会关注。笔者认为，合村并居、村庄撤并，要遵循乡村发展规律，尊重农民自身意愿，科学规划、顺势而为、稳妥推进，不得强制农民搬迁和集中上楼。

所谓合村并居，就是拆除农民住房、合并原有村庄，建立新型农村社区，让农民集中住进楼房。在城镇化形势下，合村并居有其合理性。有些地方村落过散过小，村级组织运转成本高，各项公共服务的到达成本高，不利于村庄长远发展。随着大量农村青壮年进城，空心村比例在提高，有的农村居民点用地范围大，房屋空置率高，存在土地浪费情况。整体看，无论是城镇化进程还是农村经济发展，都需要盘活农村闲置土地，合村并居是其中的一种手段。

必须看到，合村并居是牵涉农民基本生产生活的大事，是农民利益的深刻调整，涉及地方政府与农民利益分配、农村集体与农户利益分配等一系列复杂问题。在实际操作中，个别地方一哄而上，重点不是在城乡基本公共服务的均等化上，而是在土地资本化上下功夫，瞄着巨大的土地增值收益。一些地方由于监督不力，未充分尊重农民意愿，致使农民利益受损。一些地方丢掉的不仅是古村落，连现代农村风光也失去了。

分析起来，很多地方之所以推动合村并居，原因是农民上楼后，节约出的宅基地复垦为耕地，按照耕地占补平衡的要求，可以换取城市建设用地指标，这是土地财政的来源之一。从农民的角度来看，一些农民之所以不愿意，原因大概有以下几种：有的是不愿放弃祖辈一直居住的宅基地；有的是对退出宅基地折价的金额不满意；有的是担心住上楼房后，生活成本提高不少；有的是觉得种地不方便，得骑着摩托去种田，农机和粮食也无处存放。

可见，村庄合并、集中居住本身并不难，难的是真正解决好农民的生活保障，不能因为上楼居住而使其生活水平下降、就业受到影响；难的是让农民群众明白这种变化的意义，并拥有充分的自主选择权，使得调整更加科学合理、平稳有序，真正做到“合村又合心”；难的是要做好配套的产业支撑和公共服务，走产业集聚和人口集聚结合的新型城镇化道路。

现实中，尊重农民意愿并非一句空话。要顺应农村产业发展、劳动力转移以及自然资源禀赋等条件，提高农民对关系其切身利益重大事项决策的民主参与度，使合村并居成为自然而然、水到渠成的选择。正是基于此，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出，农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿并经村民代表大会同意，不得强制农民搬迁和集中上楼。

当前，尤其要防止种地农民被上楼。合村并居要因地制宜，不是每个地方都适合，也不是每个地方都能搞。毕竟，在相当多的传统农区，农村的主要产业仍然是农业。要科学把握乡村的差异性和发展分化特征，对于哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，都要经过科学论证，做到分类指导、因村制宜、精准施策。必须防止违背农民意愿，把城市建设的做法照搬到农村，大搞合村并居、撤村并居、集中上楼。否则，不仅会使村民共同生产、共同生活、共同组织的基础逐渐丧失，也违背了推进乡村振兴和新型城镇化的要义。

延伸阅读

贺雪峰：合村并居，何必拆农民房子？

文 | 贺雪峰

本文转载自观察者网，原文首发于2020年5月14日，标题为《贺雪峰：合村并居，何必拆农民房子？》，不代表瞭望智库观点。

2020年5月6日，国内某省自然资源厅政务动态栏目发布“省自然资源厅召开《XX省村庄布局专项规划》等项目和技术规程专家研讨会”，消息称，国土空间空间规划处将“编制全省村庄布局专项规划，指导各地完成县域村庄布局，制定全省合村并居规划指导，稳妥推进合村并居”，引发广泛关注。

据媒体进一步的延伸报道，合村并居又叫做合村并点。该省之所以要合村并居，原因是“人口大省、农业大省，有农村常驻人口4900多万，行政村6.9万个，村庄密度0.43个/平方公里，平均每个村700多人”，“农村人口多，村庄规模小、密度大”。

其实早在2001年，该省政府就出台关于规范“小城镇建设”的47号文件，对“合村并点”进行了说明。“2008年开始实施合村并点试点的该省某市认为，长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来的‘三高两难’是制约农村发展的瓶颈”。

三高“一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。二是空心村比例高，土地浪费严重。全市农村人均居民点用地达257平方米，高出国家人均标准107平方米，空心村比例达80%。有的村庄房屋空置率高达50%。三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撤胡椒面，收效甚微”。

两难“一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除”。

因为合村并居是牵涉到农民基本生产生活的大事，所以该省自然资源厅召开一次专家研讨会，就引发广泛关注。合村并居在这个省是有特殊含义的，就是不仅合村并居，更重要的是合村并点。2014年我到该省某市调研，当时规划将8000个自然村全部拆掉，建1000个左右的大型社区。拆除8000个自然村，就牵涉到市全部农民的利益。大拆大建，拆农民房子要钱，建社区要钱，初步算下来也要超过千亿资金投入。

但该市是一个财政贫市，不可能拿得出这么多钱，市领导的想法是通过增减挂钩，将拆农民房子退出的宅基地形成城市建设用地指标卖到其他市，换回资金搞建设。问题是其他市并不缺建设用地指标，该市即使腾出建设用地指标也卖不出去。

因此，只能靠贷款建社区，向农民收取建设成本，以及降低建设质量标准。结果就是，以前农民在自己房子住得好好的，现在非得被强拆搬进社区，还要自己出钱，搬进社区房子的质量差、面积小，社区也没有可以存放农具的空间，距离承包地太远，之前庭院种植蔬菜也没地方了。

总之是搬到社区生活质量下降了，生产生活更加不方便了，还将原来计划到城市买房的积蓄用于买了社区质量很差的住房。拆村并点的结果就是：政府花了很多钱，农民不满意，规划因此无法持续。该市终于在拆除大概10%的村庄以后难以为继，合村并居不了了之。

合村并点并非一省一地在做。合村并点的社区住房质量差，生活不方便，生产更不方便，还要自己出钱买房。农民普遍反对合村并点是事实。

那么，为什么各地非得花费巨额财力去合村并居，拆农民房子建社区呢？前引某市所说“三高两难”成为支撑地方政府着魔于拆农民房子的理由。问题是，“三高两难”实在是小学算术题，经不起算啊。

村级组织运转成本高？相对于计划花费上千亿资金来合村并点，每年4000万元村级组织运转成本何足挂齿！

空心村比例高？农民进城自然就会有空心村，空心村仍然还有无法进城农户需要留村务农，还有大量进城失败的农民将来需要返乡，村庄对农民生活的保底显然极为重要。有农民进城了，将房子空在那里，他们需要时再回来住，为何非得将农民进城后留下的空房子立即拆掉？

有人说农民空房子不住人，浪费了土地。问题是，不住人的空房子就是空在那里，土地也仍然在那里，怎么就是浪费？中国并没有粮食紧张到非得将农民房子拆掉将宅基地复垦种粮食的地步。反过来当前中国仍然存在普遍的季节性抛荒。耕地大量抛荒，却将拆农民房子复垦农民宅基地种粮食当作头等大事来抓，岂不荒唐？何况农民空房子仍然是作为退路来保留的。2020年新冠疫情条件下面，幸亏农民在农村有房子，他们可以返乡安全度过疫情。

基础设施建设成本高？绝大多数农户都已经自发到城市买房了，农民城市化是必然趋势，指望靠合村并点来为农民提供良好基础设施，恰恰是花了大钱没办成事。

“两难”就更不能成立了。带领群众增收致富难？第一，群众增收致富的机会在城市，指望村干部带领农民群众致富怎么可能！第二，合村并点大折腾就能突然冒出带领群众致富的村干部？民主管理难？将小村合并成为大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾？大村有大村的管理难处，小村有小村的管理优势。从来没有证据可以证明民主管理难不难与村庄规模大小有关系。

相对全国来讲，上文提到的某省行政村规模普遍偏小，这个意义上讲，合村并居也并非就一定不好（当然，我以为合村并居没必要），但合村就合村，何必花那么多资金去拆农民房子，建所谓“新型社区”。

该省在村庄之上普遍有管理区，行政村与全国绝大多数省市的自然村（也就是村民小组）比较类似，管理区与全国绝大多数省市行政村比较类似。在我看来，合村并居最简单的办法是将现在的行政村改成自然村基础上的村民小组，将管理区改成行政村。

改变体制，不拆农民房子，更不拆掉自然村。一个管理区下面有若干个自然村，有若干分散的居民点，有什么不好？这方面，该省另一市在管理区一级搞党建示范区，没有大拆大建，几乎不花财政成本，就完全解决了所谓“三高两难”的问题，群众满意，又没有财政压力。这才是实事求是的做法。

实际上，最奇怪的事情是，牵头合村并居的居然是该省自然资源厅，就是过去的国土资源厅。本来行政建制应当归组织和民政部门管，是地方政府的职责，自然资源厅只管理土地，何以会管到合村并居上来？自然资源厅管到村级组织行政成本太高、村干部带领农民致富难上来，手也未免伸得太长了一点？

之所以自然资源厅手会伸这么长，与自然资源部曾发布的“城乡建设用地增减挂钩”政策有关。为了节约土地资源，原国土资源部出台政策，允许地方政府在减少农村建设用地的同时增加城市建设用地指标。农村建设用地主要是农民宅基地，减少农村建设用地就要拆农民房子，将农民宅基地复垦为耕地。地方政府为了获得城市建设用地指标，动起歪脑筋，通过合村并点来拆农民房子。拆了农民房子农民住哪里？就住到廉价低质量建设的所谓社区，农民生活生产因此变得很不便利。

在经济条件比较好、财政能力比较强的地区，地方政府拆农民房子会给予比较多的补偿，农民搬进社区还比较满意，比如四川成都和山东青岛，政府财力比较强，实行增减挂钩，农民还是受益了的。而对于财政穷市，地方政府没有财政能力，拆农民房子却不能让农民获得满意的安置，搞得天怨人怒。在全国绝大部分地区因为合村并点造成极其严重的农民利益受损和干群关系对立。

因为自身财力不行，希望将拆农民房子所减少的农村建设用地变成可以交易的城市建设用地指标，问题是，农村宅基地太多，拆除8000个自然村减少农村建设用地挂钩形成的城市建设用地指标远远超过市场需求。刚开始时是希望将指标卖给比较富一点的地区，问题是其他地区也有增减挂钩，不缺指标。原本指望靠拆农民房再卖指标获得土地财政收入，用这个收入偿还建设社区的贷款。现在指标卖不出去，建设社区的巨额贷款无法偿还，地方政府因此形成了巨额地方债务。

合村并居因此成为农民不满意、地方高负债、国家利益受损失、大量资源被浪费的多输的折腾。

这样的折腾不能再搞了。